上海调查笔记：大都市如何治理三农？_三农亮点_农业资讯

（原标题：上海调查笔记：大都市如何治理三农？）

大都市带动小农村

经常在朋友圈中看到有人转发日本、美国或者是台湾地区的农村情况，借以指出我国“三农”方面存在的问题，并发表评论，希望将那些经验借鉴到国内。这些发达国家或者地区的农村社区一般比较整洁、硬件基础设施较好、农业机械化程度高，农民的精神面貌似乎也高于国内。这样简单进行比较，不仅很难认识我国“三农”问题情况，也很难提出具有建设性的政策建议。根本原因是，我国的发展阶段与美国、日本以及台湾地区不同。这些发达国家和地区已经完成工业化、城市化，人均GDP收入高，从事农业生产的人口占总人口比例很小。而我国按照户籍人口计算，农民约占60%。针对如此庞大人口数量的农村治理，无法参照发达国家和地区来理解。

比较有趣的是，尽管我国总体上城乡差异较大，且农民比重很大，但是国内不同地区情况也完全不同。比如东部沿海经济发达地区的“三农”问题就与中西部一般农业型地区不同。以上海为例，上海市是我国的经济心脏，上海市的“三农”治理在经济发达地区具有典型意义。2002年左右，上海市制定政策，农村今后新出生人口统一登记为城镇户口。农村户籍人口只增不减，同时，上海市迅速工业化、城镇化带来大量农村土地征收拆迁，在这个过程有相当一部分农民通过土地换社保的方式转为城镇居民，并享受城镇居民福利保障待遇。目前，上海市的部分县市区还在推进60岁以上农民（女性55岁）退出农村土地承包经营权，享受城镇社会养老保障的政策。上海市的农村户籍人口比例不足10%，且处于规模不断缩小的过程中。

上海市的户籍人口比重不足10%，最接近一些发达国家和地区。另一方面，上海的人均GDP排在全国前列。上海市全域国土面积为6300多平方公里，据悉，超过3000平方公里为建设用地。从人口、经济和建设规模角度看，上海市城乡关系可概括为“大都市带动小农村”。都市体量很大，活力十足，农村规模不大，比重较低，形成了相对于全国农村，尤其是与中西部地区完全不同类型的“三农”治理形态。通过对上海市情况的分析，可以理解大都市的“三农”治理。这有利于增进我们对全国“三农”工作的认识。

大都市的“三农”工作特点

大都市背景下的农村治理的第一个特点是“去三农”。不仅由于上海市的经济体量和经济总量足够大，农业、农村和农民问题在上海市的基层治理工作中不够严峻，而且随着城市规模继续扩大和经济结构转型，上海市基层治理呈现“去三农”态势。

首先是农村户籍人口自然减少，剩余部分农民也通过各种政策手段逐步变为城镇居民。在农业方面，上海市在2000年以后，传统一家一户农民分散经营的方式基本取消。农业之外就业机会多，很多农民都不愿意种地，二轮承包时集体经济组织开始将农民不愿承包的土地统一向外发包。当时出现安徽、江苏等外地农民到上海租种土地的情况。这种情况一致持续到2008年左右，上海市松江区开始探索家庭农场，将农民的土地返租到集体，然后通过政策补贴鼓励本地农民种地，每户100亩左右，每年补贴收益和经营收益达10万元。这一做法后来向全国推广。上海市各区县普遍推行家庭农场，尽管做法各异，但是基本实现很少农民种大多数的土地。或者说，真正从事生产的农民，在上海市不足1%，松江浦南地区的几个农业型乡镇，每个镇上万亩土地只有一百多个农民耕种。再者是传统的村庄社区开始逐步消失，一些通过征地拆迁直接变成城镇集中安置小区，另外一些保留的村落，剩下基本是六七十以上的老人。80%以上的年轻人实现在城镇定居。村庄生活缺乏活力。上海市的农业公共服务针对数量很小具有一定规模的家庭农场，不需要与千家万户分散小农户打交道。上海市农村人口老龄化比较严重，大部分村庄的老年人口比例超过30%，有些接近40%。农村治理的最大任务是为老年人提供服务。从这三个方面看，大都市带动辐射下的农村、农民和农业，与全国其他地区完全不同。

大都市背景下的农村治理的第二个特点是城市治理理念被带入农村。由于靠近城市，上海市的农村治理，越来越多地受到城市社区治理理念影响。传统农村治理的典型特点是“大而化之”的，城市社区治理具有精细化特点。农村治理针对的对象、人口文化素质、空间物质基础等，都与城市社区不同。农村是一个熟人社会，空间是开放的，农民需求的异质性强，农村社会事务规范程度低，而城市社区是陌生人社会，空间相对封闭且紧凑，公私分域明显，经济密度高，居民需求同质化，社区事务具有常规性。这些特点注定农村治理与城市治理存在差异。近年来，上海市的农村治理开始借鉴城市社区治理理念，农村治理越来越精细化，比如农村社区中张贴小广告被纳入治理范围。这些在中西部农村都是不纳入管理的。为了实现精细化治理，上海市农村将城市社区中的网格化组织引入到村庄，打破传统的村组治理体系，建立网格治理体系。由专职网格员每天在村庄中巡逻，处理包括卫生、公共设施管理等在内的各类农村事务，网格员配备特定的技术工具，乡镇网格中心可实时监控，并即时处理网格员上报的事务。

上海市农村治理的第三个特点是“财政软约束”。税费改革之后，广大中西农村治理费用主要依靠政府财政投入。绝大部分村庄集体收入很少甚至没有，还有不少村庄负债上百万元。村级运转主要靠上级转移支付，并基本用于干部工资补贴和村级办公经费等。村级建设基本依赖于中央和省级的专项支农惠农资金，如财政以奖代补、土地整治项目资金等。这些资金具有专款专用性质，不仅县乡政府不能随便用，而且村级组织也主要配合项目资金落地投入建设。中西大部分县乡维持“吃饭财政”，村级获得转移支付也只能维持组织基本运转。这相当于乡村基层没有自主财力。相应地，村级治理空间很小，主要是完成一些自上而下下达的任务，如通知下发、合作医疗、农民养老保险代收代缴等。与之不同，上海市地方财力很强，每个乡镇可支配财政超过亿元，比中西一个普通县还多。另外，很多上海的村级集体收入较多，一些村的集体收入每年超过千万，比中西部普通乡镇多的多。在乡村基层强大财力基础上，村级治理的自主空间很大，可以做很多上级下达基本任务之外的治理工作。不仅地方财力强，而且这些地方财力与中央和省级专项资金不同，乡村对这些地方财政的自主支配性强，可以将这些财力投入到当地治理所需要的地方，不受条条框框约束。

用城市理念治理农村的效果

以上三个方面，是理解上海作为大都市带动下的农村治理的基础。经济社会发展带来的“去三农”客观背景，造成上海农村治理与一般农村治理的任务不同。城市治理理念被带入农村以后，面临着如何在与城市治理对象不同的农村对象上，实现精细化治理目标的问题。财政软约束提供采用各种手段，构成完成农村精细化治理的基础。

为了实现农村精细化治理，乡村之间采用了严格的考核制度。将公司治理绩效考核制度引入到村级治理中。每个区都制定区县政府对乡镇政府的详细考核制度，结合乡镇工作任务，乡镇政府将任务指标分解到各个村。通常是结合全年所有需要完成的常规工作和阶段性工作，制定相应的考核指标，并按照工作重要性设置权重系数，由乡镇各个部门按照指标对每个村的治理情况进行考核打分，年终加总排名，决定村干部工资收入，以此激励村级治理积极性。我们看过一些考核表，工作内容上百项。在细致的考核体系下，村级治理状况基本能够反映出来。

考核制度尽管能够将村干部调动起来，但是农村治理却由于其特殊的对象、空间物质、熟人社会性质等因素，很难适应城市社区治理方式。比如，在农村开放的空间中，农民很难形成卫生意识，而一个人走在城市小区中，通常会自觉将垃圾丢进垃圾箱。农村是熟人社会，人际关系亲密，公私领域模糊，城市治理理念向农村移植的成本很高。归结起来就是，农村适应“大而化之”的治理，很难适用精细化治理。

在严格细致的考核制度下，为了推行精细化治理，只能不断通过组织设置和引入先进技术手段解决问题。比如聘用更多人员进行村级管理，典型的是将半脱产的村民小组长替换为专职的网格员。获得采用先进的治理技术，如很多村都建立监控中心，在全村各个路口安装摄像头，进行实时监控。上海市农村能够这样做的前提是，地方财力和部分村集体收入充裕。为了将城市治理理念移植到农村，不得不付出较高的治理成本。通常一个村包括干部人员工资开支，一年维持村级运转的费用不低于100万元。中西部农村每年村级运转只有三五万元。三五元支出的村级治理，只能是“大而化之”的，是维持底线的，做到不出事即可。

村级精细化治理的另外一个结果是，村级各种治理工作都变成事务性，不需要动员群众。广大中西部，很多农村基础设施政府没有钱投入，只能通过动员群众自筹资金的方式完成。中西部地区的村级治理凡是良好的，一般都是村级动员能力较强，群众参与性较高的。而上海市村级治理凡是完成好的，都是村级治理很规范的。

上海市的村级治理很有特色，构成我国“三农”治理工作的一种特殊类型。需要强调的一点是，大都市带动下的上海农村治理十分特殊，它具有本地特色。中西必须要在财政比较紧张的条件下，完成满足农民生产生活基本需求的底线治理目标，相应地，也只能采用“大而化之”的粗线条治理方式。中国区域太大，各地情况差异很大，农村治理很难用抽象的好与不好评价，合适的就是最好的。

(原标题：上海调查笔记：大都市如何治理三农？)

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